กฎหมายควบคุมมลพิษไทย ทำไมถึงยังใช้ไม่ได้ผล

ในฤดูแล้งของทุกปี พวกเราคนไทยต้องเผชิญกับวิกฤติฝุ่นและมลพิษทางอากาศที่เกิดจากการเผาในที่โล่งอย่างกว้างขวาง โดยต้นเหตุของฝุ่นเหล่านี้มีที่มาจาก 3 แหล่งใหญ่ คือ

1) การเผาเศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร จากการที่เกษตรกรต้องเร่งทำไร่นาและเก็บเกี่ยวให้ได้ปีละ 2-3 ครั้ง

2) การเผาขยะ ที่มีรายงานจากกรมควบคุมมลพิษว่าในทุก ๆ ปี เรามีปริมาณขยะที่ไม่ได้รับการกำจัดอย่างถูกวิธี

และต้องถูกเผาเป็นครั้งคราวถึง 10 ล้านตัน และ

3) ไฟป่า ที่ปัจจุบันระดับการเกิดไฟป่าในประเทศไทยทวีความรุนแรงจนกลายเป็นปัญหารบกวนระบบนิเวศอย่างหนัก

ที่ผ่านมา แม้เราจะมีข้อกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมมลพิษทางอากาศออกมาหลายฉบับ แต่การบังคับใช้เพื่อจัดการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศ กลับไม่ค่อยเห็นผลลัพธ์ที่น่าพอใจนัก โดยเฉพาะเรื่องการควบคุมการเผาในที่โล่ง อันเป็นสาเหตุใหญ่ประการหนึ่งของฝุ่น PM2.5 ที่ยังไม่มีทีท่าจะจบสิ้น

เกิดอะไรขึ้นกับกฎหมายสิ่งแวดล้อมไทย

นักวิชาการและนักรณรงค์ด้านสังคมหลายฝ่ายมองว่า ทุกวันนี้การที่ประเทศไทยมีข้อกฎหมายมากมาย แต่ใช้การอะไรไม่ได้นั้น มันมีปัจจัยหลายประการที่เกี่ยวข้องสัมพันธ์กัน เรียกได้ว่ามีปัญหาตั้งแต่ตัวบทกฎหมาย ผู้บังคับใช้ ผู้ถูกบังคับใช้ รวมถึงการมีส่วนร่วมจากชุมชนทุกภาคส่วน

ยกตัวอย่าง เรื่องการประกาศ ‘เขตควบคุมมลพิษ’ ภายใต้พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 (ที่ถือเป็นกฎหมายหลักในการดูแลสิ่งแวดล้อมของประเทศ) ปัจจุบันก็ยังไม่มีหลักการใดที่ชัดเจน เห็นได้ว่าการประกาศแต่ละครั้ง ขึ้นกับดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ ซึ่งส่งผลให้การบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวเนื่องตามมาไม่มีความแน่นอน โดยเฉพาะกับการพิจารณา ‘บังคับโทษทางอาญา’ ที่แตกต่างกันไปตามวิจารณญาณของผู้บังคับใช้ในแต่ละท้องที่ เป็นเหตุให้เกิดความสงสัยข้องใจในหมู่ประชาชน และสั่นคลอนความน่าเชื่อถือของตัวบทกฎหมายไปด้วย

หรือในกรณีการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการเผาในที่โล่งที่มีมูลเหตุชัดเจน เช่น จากการเผาป่า เผาวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร (โดยเฉพาะข้าวโพด อ้อย และข้าว) เผาขยะมูลฝอยในชุมชน เหล่านี้ล้วนมีบทบัญญัติกฎหมายที่ควบคุมอยู่มากมาย

เกี่ยวข้องกับหน่วยงานทั้งในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นที่ก็ถือกฎหมายของตัวเอง และด้วยความที่กฎหมายแต่ละฉบับมีเจตนารมณ์ที่แตกต่างกัน ผนวกกับเรายังไม่มีกฎหมายที่มุ่งบังคับใช้โดยตรงในการ ‘ควบคุมมลพิษทางอากาศจากการเผาในที่โล่ง’ และไม่มีการบูรณาการใช้กฎหมายร่วมกัน ทำให้เกิดอาการต่างคนต่างทำ ต่างคนต่างบังคับใช้ และการกำหนดโทษก็มีหลายมาตรฐานไปหมด

ที่สำคัญหากเราลองพิจารณาการละเมิดกฎหมายเรื่องนี้ให้ลึกขึ้น เราจะเห็นว่ามันเป็นเรื่องที่สัมพันธ์กับวิถีชีวิตอย่างสูง เพราะการเผาเศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร มักเกิดขึ้นบนข้อจำกัดทางภูมิศาสตร์ และจากต้นทุนการดำรงชีวิตที่จำกัดจำเขี่ย รวมไปถึงการที่รัฐและประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมในการวางแผนสนับสนุนการใช้กฎหมายเหล่านี้ร่วมกัน (หาใช่เพราะคนในชุมชนไม่มีจิตสำนึกหรือไม่รู้ข้อมูลกฎหมาย)

ที่ผ่านมาประเด็นปัญหาของการบังคับใช้กฎหมาย คือการดำเนินไปในเพียงมิติเดียว นั่นคือเจ้าหน้าที่รัฐหรือฝ่ายปกครองบังคับใช้กฎหมายกับคนในชุมชนที่ละเมิดกฎ แต่มิเคยทำให้เกิดความเห็นพ้องจากชุมชน ที่อยากจะช่วยกันสนับสนุนหรือเคารพข้อกฎหมายมากขึ้นแต่อย่างใด

การใช้กฎหมายที่มุ่งแต่บทลงโทษ กลับกลายเป็นการสร้างความขัดแย้งระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐ กับชุมชนเพราะกลายเป็นไม่ได้แก้ปัญหาอย่างยั่งยืน แต่เป็นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า และผิวเผินในฤดูแห่งการเผา และก็จะกลับมาเป็นปัญหาเดิม ๆ ทุกปี เพราะไม่มีกลไกหรือเครื่องมือที่ส่งเสริมและจูงใจให้มีการปรับเปลี่ยนพฤติกรรม
ให้เลือกใช้หรือเขียนไว้ในกฎหมาย

อะไรคือทางออกจากเขาวงกต

เพราะปัญหามาจากในหลายมิติ ทั้งตัวกฎหมายเอง ผู้บังคับใช้ ผู้ถูกบังคับใช้ รวมถึงการขาดการมีส่วนร่วมจากชุมชน ดังนั้นถ้ารัฐบาลนี้มีความจริงใจ ที่จะปรับปรุงกฎหมายควบคุมมลพิษทางอากาศให้ก้าวหน้า และเป็นประโยชน์กับผู้คนอย่างแท้จริง รัฐบาลก็จำเป็นต้องแสวงความร่วมมือและความเข้าใจจากทุกฝ่ายให้ได้ ไม่ว่าจะจากชุมชน ประชาชน นักวิชาการด้านสิ่งแวดล้อม ด้านการเกษตรกรรม ด้านการจัดการ ด้านพาณิชยกรรม เจ้าหน้าที่รัฐ องค์กรของรัฐ ฯลฯ

จุดเริ่มต้นที่จะทำให้เราออกจากเขาวงกตนี้ได้ คือเราต้องยอมรับว่าตอนนี้เราอยู่ในเขาวงกต อย่าปิดตาตัวเองว่ากฎหมายสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่นั้น สามารถแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศได้ อย่าลืมว่ากฎหมายสิ่งแวดล้อมที่ประเทศไทยใช้อยู่ตอนนี้ มันใช้ครอบคลุมมลพิษทุกด้านทั้งอากาศ น้ำ ดิน เสียง และอื่น ๆ แต่ ณ ขณะนี้ ปัญหามลพิษทางอากาศมันลึกและซับซ้อนมาก กฎหมายสิ่งแวดล้อมที่รวมทุกอย่างอยู่ด้วยกัน มันแก้ปัญหาไม่ทันต่อสถานการณ์แล้ว

ถึงเวลาที่ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบ ต้องกลับมาสังคายนากฎหมายสิ่งแวดล้อมที่เรามีอยู่ทุกวันนี้เสียใหม่ว่า มันมีประสิทธิภาพในการป้องกันและแก้ไขปัญหาได้อย่างครอบคลุมและเหมาะสมหรือไม่ การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายสิ่งแวดล้อมเดิมมันคงไม่สามารถแก้ปัญหาหรือควบคุมมลพิษทางอากาศได้ และต้องทบทวนถึงความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมายอากาศสะอาดแยกออกจากกฎหมายสิ่งแวดล้อมทั้งหลายที่มีอยู่

ที่สำคัญ กฎหมายอากาศสะอาดที่เขียนมาใหม่นั้น ต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม เพื่อสร้างการยอมรับ เนื้อหากฎหมายต้องมีความชัดเจน มีความเป็นปัจจุบัน และตอบรับกับปัญหาที่เกิดขึ้นได้ในทุกบริบท รวมถึงต้องมีความสอดคล้องกับวิถีชีวิตและเงื่อนไขการดำเนินชีวิตของผู้คนในสังคม และท้ายที่สุด กลไกหน่วยงานที่บังคับใช้กฎหมายต้องได้รับการหนุนเสริมเพื่อให้สามารถใช้กฎหมายได้อย่างเคร่งครัดตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

ถ้าทำได้ตามนี้เมื่อไหร่ มันจึงจะนำไปสู่การ ‘ยอมรับกฎหมาย’ โดยผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่ายในท้ายที่สุด

อ้างอิงข้อมูล

วารสารกฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี : http://202.28.49.72/LAW-journal/catagorie/9-18/9-18-1.pd

Thai PBS : https://www.youtube.com/watch?v=sqHnYDaE2jo